Утверждается, что отечественная школа транспортных расчетов способна расшифровать суть конфликта. Это дает возможность включить аналитический расчетный материал в экспертную оценку ситуации и наладить диалог в спорных случаях. Сегодняшняя строительная практика, закрепленная в интересах инвестора (а не жителя) действующим Градостроительным Кодексом, исключает оценку отделенных последствий от строительной акции. Рассматривается опыт Финляндии и Болгарии в оценке функционирования городских объектов, даются предложения по изменению системы отношений «город-горожанин».
Городской транспорт диалектичен. Обеспечивая доступ к объектам, он характеризуется и негативными факторами: шум, загазованность, повышенная опасность. Ухудшения транспортной ситуации создают напряженность, порождающую стихийные или спровоцированные конфликты. Вопрос: есть ли возможности минимизировать поводы для конфликтов?
Конфликтующие стороны. В заголовке одна сторона обобщенно названа «ГОРОДОМ» несмотря на то, что в каждом частном случае упреки адресуются администрации, строителям, транспортным предприятиям и т.д. Но смысл обобщения еще и в том, что совокупный интерес городского сообщества в силу объективных транспортных свойств делит территорию города (и, соответственно, жителей) на зоны более благополучные и менее благополучные. Не затрагивая пока действующие (и сильно устаревшие) нормы, ограничимся членением по принципу «лучше/хуже среднего». Так, доступность территории характеризуется средним временем достижения целевых объектов. Традиционно центр ранее был самым доступным местом, а периферия связывалась с повышенными затратами времени. В плане города есть некоторый контур, который делит его на зоны «лучше/хуже» по этому признаку. То же касается и плотности движения (соответственно, экологического негатива), но здесь членение не столь очевидно и имеет локальные очаги «лучше/хуже». То же можно сказать и о таких компонентах оценки, как время ожидания общественного транспорта, стабильность частоты движения и т.д. Таким образом, в данной статье одна сторона – ГОРОД – включает всю совокупность действующих на его территории персон и структур, а также и объективные закономерности, присущие любому поселению.
Вторая сторона в заголовке названа «ГОРОЖАНАМИ», несмотря на то, что они не однородны по отношению к транспортной ситуации. Кроме того, сами жители неоднородны по готовности вступить в конфликт. В частности, бум автомобилизации разделил население. Достигнув уровня одного автомобиля на семью, он реализовался так, что большинство семей не имеет автомобиля. В итоге в каждом квартале одновременно проживают «автомобилисты» и «не автомобилисты», что приводит к конфликту между этими группами населения.
Градостроительство и урбанистика. Ведущую позицию в развитии городов занимает отрасль знания и проектной деятельности, которую совершенно точно именуют градостроительством. Более того, ведущая профессия в этой отрасли теперь – архитектор. Так повелось с 20-х годов прошлого века; в период индустриализации страны роль новостроек и, в частности, новых городов выросла чрезмерно и породила своеобразное понимание экономики: строительный процесс как самоцель с пренебрежением многими аспектами эксплуатации. Издержки пользователя, также как и проблемы последующего развития/преобразования, практически игнорировались. Но ведь город в отличие от здания пребывает в состоянии непрерывного развития. Именно это является предметом изучения зарубежной ведущей отрасли знания – урбанистики. Зарубежные партнеры-урбанисты (например, входящие в Европейский союз ISOCARP), признавая полезность нашей проектной практики, которую они именуют физическим планированием, основное внимание уделяют проблемам функционирования городов, в частности, разбору ожидаемых и текущих отношений жителей между собой и выработке специальных мер, содействующих сокращению и разрешению конфликтов или даже включению жителей в реализацию общественно полезных предложений.
Не будем идеализировать зарубежный опыт. Отечественная школа, выросшая на задачах проектирования новостроек, с 50-х годов создала методы аналитического выявления транспортных следствий планировки. А вот за рубежом в городах с относительно устойчивой транспортной ситуацией, как правило, довольствуются лишь слежением за потоками со слабым объяснением причин их формирования. Лишь в последнее время стали появляться методы и программы, сходные с нашими, но они слабее отражают свойства общественного транспорта.
Типы транспортных конфликтов. Ниже рассматриваются лишь те из них, что вызывают массовые протестные выступления.
Строительство новых магистралей. На локальном уровне с протестами выступают жители, чьи окна выходят на магистраль. Но есть случаи общегородские – например, первое предложение по тоннелю в Лефортово (Москва), когда 2000 жителей Калининского района проголосовали, что магистраль должна пройти в соседнем районе. Но жителей соседнего Перовского района никто не спрашивал. В итоге специалисты Генплана Москвы, как люди подневольные, перенесли тогда функции магистралей на существующие улицы с жилой застройкой (проспекты Кутузовский, Ленинский, Ленинградское шоссе, шоссе Энтузиастов и т.д.). Но жителей этих улиц также никто не спрашивал.
Конфликты с парковками. Наши нормы предусматривали заниженный уровень автомобилизации. В итоге автомашины вынужденно заполняют тротуары, газоны, да и разномастные «ракушки» не украшают территорию. Возникает конфликт между «автомобилистами» и «не автомобилистами». Но первые оказываются заложниками своей уязвимой собственности. Наблюдается вандализм.
Уплотнение застройки. Основной мотив для протеста в пределах жилого квартала – потеря общественного пространства, ухудшение инсоляции и аэрации. Но есть и транспортная компонента – увеличение притока автомобилей и осложнение с парковкой, при общем ее дефиците, созданном нашими недальновидными нормами. На общегородском уровне активный напор инвесторов на территорию традиционного центра (без необходимого расчета транспортных следствий) создает проблемы не только с парковкой, но и с увеличением потоков по всем магистралям по направлению к переуплотненному центру.
Общее замечание: не известно случаев (кроме строительства метрополитенов) проявления молчаливой благодарности со стороны населения по поводу транспортных преобразований.
Порочная проектная практика. Предыдущие примеры свидетельствуют об огрехах в проектном деле. Казалось бы, логичная иерархическая схема «Генплан → ПДП → ПЗ» грешила провалами. Генплан исполнялся с большими перерывами, не содержал серьезных транспортных обоснований и, по сути, являлся лишь организующим рисунком. Вынесенная за рамки градостроительного проектирования, КТС разрабатывалась во исполнение генплана, хотя ей предписывались технико-экономические обоснования и углубленные исследования (трудового расселения, подвижности и потоков). ПДП содержали предложения по полному комплексу обслуживания населения. Но применялись временные «нормы первой очереди», т.е. при неполном обслуживании, в частности, при низком уровне автомобилизации; реализация ПДП затягивалась на годы. При выполнении стадии ПЗ обнаруживались расхождения с ПДП. В итоге даже на уровне локальной планировки в жилой среде постоянно происходили перемены. Сегодняшняя, в частности, московская практика породила новый документ – ГрадЗадание – эскиз фрагмента в интересах инвестора без серьезного анализа последствий местного и общегородского характера.
Градостроительные проекты исполнялись профессионалами в меру их образованности, профессионального чутья и интуитивных предпочтений. Но ведь проекты делаются для конечного пользователя – жителя города. Где его предпочтения и защита интересов? Сегодняшняя практика разработки ГрадЗаданий предписывает согласовывать проект с населением. Каким – будущим, текущим, бывшим, т.е. отселяемым?
Таким образом, существующая практика принятия общегородских решений не обеспечена процедурой согласования с населением, которое воспринимается как досадное обстоятельство, возникшее вместе с относительными свободами граждан выражать свое мнение.
Свобода демонстраций имеет и свою негативную коммуникационную сторону. Практика публичного демонстрирования своих политических предпочтений упорно претендует на закрытие самых важных, чувствительных для всего сообщества магистралей. Но есть жизненно важные проблемы функционирования города. Сегодня я настаиваю на том, что в условиях исчерпания транспортного потенциала следовало бы вынести публичные акции в специальные зоны по образцу, например, Гайд-парка в Лондоне. Иначе мы будем иметь усугубляющийся конфликт всего городского сообщества с локальными интересами отдельных политических групп. Эти конфликты только компрометируют заявляемые цели публичного привлечения внимания.
Объективность информации. По прежнему стандарту градостроительной технологии на стадии КТС требовались обследования, в частности, трудового расселения. Единственный раз в перепись населения 1970 года была включена Форма №4, фиксировавшая адрес мест жительства и работы. Это давало необычайно важный материал для определения трудовых потоков и для обоснований транспортной нагрузки. Ныне же и КТС освободили от необходимых изысканий, а сведения о числе работников отнесены к коммерческой тайне. Но ведь то или иное развитие предприятия или любого офиса претендует на расходование общественного ресурса – будь то грядущие масштабы парковки или потребность в общественном уличном пространстве или общественном транспорте (который, как и во всем мире, отчасти дотируется муниципалитетом). Теоретически сведения ИНН позволяют извлечь данные об адресах, но использование таких данных справедливо считается вторжением в личную жизнь. Хотя при доброй воле и корректной обработке в обобщенном анонимном виде (количество трудящихся, корреспондирующих между районами или между городом и пригородом) подобные данные могли бы стать опорой для транспортных оценок.
Пути преодоления. Сегодняшняя практика разработки и согласования проектов неудовлетворительна. По сути, произошла смена градостроительной парадигмы. Если ранее города состязались между собой за государственное финансирование программ их развития и по необходимости проводили глубокие технико-экономические обоснования, то ныне города оказались зависимыми от частных инвестиций в здание, во фрагмент территории. Частному инвестору совсем не интересны отдаленные следствия его строительной акции; но также и чиновнику (временщику на своем посту) также не интересны эти последствия, как во времени, так и в пространстве. Этим и объясняется повсеместное снижение значимости общегородских проектов – генпланов, КТС, а также ПДП. Снизив уровень предложений до составления ГрадЗаданий, разрешительные инстанции открыли широкое поле деятельности локальному инвестору, переложив исправление ситуации на совокупный бюджет города или вообще загоняя ситуацию в тупик. Не будем забывать, что минимизация социальных обязательств и технологических обременений на стадии строительства влечет за собой последующее расходование общественных бюджетных средств, затрагивающих интересы всего сообщества.
Еще более эффективно было бы, если все виды строительных акций курировали коллективно организованные пользователи территории. Отсюда прослеживается цепочка: коллективная целесообразность (интересы города в целом) → разработка (или корректура) общегородского комплекса проектов → разработка проектов на фрагмент территории (типа ПДП) с обнародованием как фактического состояния, так и перспектив развития (с определением и фиксацией обязательств городских курирующих органов) → обсуждение этих перспектив с жителями сложившихся районов (жители должны быть представлены легитимными органами самоуправления) → объявление тендера на строительные акции (с сохранением социальных и технологических обязательств) → передача курирующих функций местному легитимно организованному сообществу.
В мировой практике самоуправление в том или ином виде присутствует в устройстве многих городов – ведь иначе практически нереально вести хозяйство таких сложных структур, как город. Мне наиболее симпатичен опыт Финляндии. Может быть, особенно потому, что там угадывается преемственность с устройством России в феврале 17-го. Обязательное и развитое самоуправление, курируемое, в частности, Союзом городов (он с успехом заменяет потребность в МинКомХозе – представляет интересы всех городских хозяйств), признается всеми уровнями органов власти. Практически нереально строительное вторжение на контролируемую населением территорию без согласования с ним. Разработана весьма качественная процедура согласований, в частности, конкретным жителям совсем нет необходимости обивать пороги инстанций – для этого существуют специальные «группы давления», располагающие квалифицированным или юридически подготовленным за счет бюджета персоналом. Уверен, что уместно ознакомиться с этим опытом. В Финляндии специально на нескольких языках выпущена на средства Союза Городов книга «Коммунальное хозяйство», разъясняющая правила местного «общежития» и самоуправления для всех потенциальных инвесторов, интересующихся их страной.
Также полезно учесть опыт Болгарии: там до генплана города делается специальная аналитическая стадия «Генеральный транспортно-коммуникационный план». В его задачи входит анализ коммуникационных ресурсов – до каких размеров можно развивать тот или иной район, ту или иную зону города на основе существующей инфраструктуры, включая сети и сооружения. И если в планах развития предполагается превысить контрольные предельные показатели по отдельным районам, то какие реконструктивные мероприятия необходимы в транспортно-коммуникационной системе. Выполненный на таком материале в последующем генплан является вполне ресурсообеспеченным, он содержит и программные предложения по развитию своих элементов. Контроль за подобной программой позволяет увидеть моменты расхождения фактической траектории развития с намеченной целевой.