1. Социально - экономические изменения последнего десятилетия привели к тому, что предприятия городского электрического пассажирского транспорта (ГЭТ) находятся в ведении органов местного самоуправления (как правило, это муниципальные унитарные предприятия). В то же время предприятия автобусного транспорта могут находиться как в ведении муниципалитетов (обычно в крупнейших и крупных городах), субъектов РФ, так и, частично, Федерации. По существу на городском автобусном транспорте процесс разграничения полномочий еще не завершен. Так, например, в 2001г. Березовское автотранспортное предприятие (МО г. Березовский Свердловской области) находилось в федеральной собственности, а население города В. Пышма обслуживалось ОАО "Автотранспорт", 20% акций которого принадлежит муниципалитету. Естественно, что в каждом случае можно найти конкретные объяснения почему предприятие, осуществляющее пассажирские автобусные перевозки не находится в ведении муниципального образования. Например, Березовское АТП осуществляет и пассажирские, и грузовые перевозки; последние при этом связаны частично с грузами МЧС и Минобороны. Однако в ближайшее время предполагается автобусные предприятия федеральной собственности передать в собственность субъекта РФ, тем более что именно этот уровень призван заниматься вопросами транспортно - пассажирского обслуживания населения малых, средних и, частично, больших городов.
2. Между субъектами РФ и муниципалитетами, с одной стороны, и предприятиями - перевозчиками, с другой стороны, независимо от того, какова их организационно - правовая форма, должен заключаться договор. Отметим, что по предприятиям ГЭТ такие договоры в 2000г. зафиксированы только в четвертой части городов с ГЭТ. Причины не заключения договоров абсолютно прозрачны: органы управления, не уверенные в своем бюджетном потенциале, предпочитают дотировать пассажирские городские перевозки, а не связывать себя договорными отношениями. Поэтому в отдельные годы (периоды) предприятия - перевозчики могут не получить дотации, либо получают гораздо большие суммы, чем это требуется по условиям работы. Анализ по городам Свердловской области за 2000 г. четко подтверждает это (рис. 1)
Рис. 1. Группировка муниципальных образований Свердловской области по доле участия области в возмещении убытков предприятий ГПТ в 2000 году
Из рис. 1 следует, что участие области в возмещении убытков колеблется от нуля до 76,5%, для 38 из 44 муниципальных образований (или 86 %) доля участия области в покрытии убытков составляет менее 50%. При этом не выявлено взаимосвязи между тем, на сколько покрываются убытки за счет муниципальных образований и величиной выделяемых из бюджета субъекта средств. Так, например, Нижний Тагил имеет возможность самостоятельно возместить недополученные доходы на 200,23 %, однако получает из областного бюджета финансовые средства на покрытие 46,1% убытков. В то же время в Тавду, Кушву, которые в состоянии компенсировать лишь 40 % и 29% (соответственно), не поступает ничего.
Существенным вопросом является состав договора между заказчиком пассажирских перевозок (субъект федерации или муниципалитет) и перевозчиком. Еще в 1992 г. для г. Екатеринбурга С.А.Ваксман разработал проект договора, в котором предложено заключать его на 3 года с корректурой показателей по итогам первого года и пролонгацией на 4 -й год. В указанном проекте задание Перевозчику устанавливается в маш .- км. с разбивкой показателей первого года по месяцам, второго - по кварталам и третьего - по полугодиям. Отдельным пунктом договора предусматривается коэффициент исполнения расписания не ниже определенного уровня. Заказчик обязуется оплачивать услуги по перевозкам пассажиров, исходя из установленных договором тарифа (в расчете на маш. - км) по фактически выполненному объему работ. Финансирование транспортной работы осуществляется авансовыми платежами один раз в месяц (квартал). Заказчик обязан осуществлять мероприятия по организации движения в целях обеспечения приоритетного движения ГОТ, нормального освещения улиц с маршрутами ГОТ, нормального состояния проезжей части, посадочных площадок и павильонов. Открытие новых маршрутов или изменение на действующих осуществляется Заказчиком. В договоре между перевозчиком и муниципалитетом предусматривается не только восполнение затрат предприятия, связанных с перевозкой пассажиров, но и формирование прибыли от пассажирских перевозок (в форме плановых накоплений), исходя из установленного в договоре уровня рентабельности (обычно 12-15%).
Анализ трех договоров по городам Свердловской области (ОАО с долей муниципальной собственности "Автотранспорт" из г. Верхняя Пышма, Березовское автотранспортное предприятие и Артемовское автотранспортное предприятие, находящиеся в федеральной собственности) выявил существенную разницу в условиях договора. По договору с администрацией МО автобусное предприятие обязуется осуществлять перевозку населения, однако требования к выполнению этой обязанности различны: в Верхней Пышме Перевозчик должен выполнять транспортную работу согласно расписанию и обеспечивать исправность подвижного состава на маршрутах (при этом в договоре нет объемов транспортной работы и их распределения по месяцам, а расписание составляется Перевозчиком); в договоре по г. Березовскому оговаривается годовой объем перевозок в млн. рублей и пассажирах (в том числе льготных).Еще раз отметим, что объем транспортной работы должен задаваться в место-километрах, а не пассажирах и рублях. В договорах по гг. Артемовский и Березовский устанавливаются коэффициенты регулярности движения- соответственно "0,97 (отклонение 5 минут)" и "не ниже 0,93". Отметим, что сегодня (да и вчера тоже) - это очень высокие показатели, то есть в договоры внесены реально не выполнимые условия.
В договоре по г.Артемовский, кроме того, оговариваются условия замены технически неисправного ПС, изменения и обновления расписания движения, требование выпуска на линию технически исправного ПС, а в договоре по г. Березовский закрепляется обязанность предприятия контролировать оплату проезда и подлинность документов, дающих право на бесплатный проезд, обеспечивать безопасность на маршрутах (перечень которых приводится в тексте договора ). Обязанностью Перевозчика в соответствии с анализируемыми договорами является предоставление Заказчику информации о результатах финансово-хозяйственной деятельности и расчета потребности в финансировании. При этом если по договору с Артемовским АТП указанные данные предоставляются по требованию органов МСУ, то в двух других муниципальных образованиях - ежеквартально.
Различная ситуация имеет место в анализируемых договорах с правами и обязанностями сторон. Так, Березовское АТП имеет право на внесение в администрацию МО вопроса об изменении тарифа на городские пассажирские перевозки только при изменении цен на горючее, смазочные материалы и запасные части; в договоре с Артемовским АТП не закреплено право вносить вопрос об изменении тарифа, но установлено право закрывать движение автобусов в случаях, когда дорожные условия угрожают безопасности перевозки пассажиров с последующим уведомлением заказчика в течение получаса.Наиболее широкий спектр прав закреплен за ОАО "Автотранспорт" администрацией Верхней Пышмы: ОАО может по согласованию с Заказчиком производить перерасчет затрат на пассажирские перевозки при изменении цен на горючее, смазочные материалы и запасные части; закрывать движение в случаях, когда дорожные условия угрожают безопасности перевозки пассажиров; требовать изменения условий договора при неисполнении его Заказчиком и не несет ответственности за нарушение процесса перевозок по не зависящим от него условиям. Самая значимая для обеих сторон обязанность заключается в финансировании из бюджета МО затрат за выполненную работу, но условия финансирования различны.
Так, в Артемовском Заказчик берет на себя обязанность ежемесячно производить дотирование расходов по городским и пригородным автобусным перевозкам согласно расчетам; сумма дотации "может изменяться в соответствии со складывающейся ситуацией (изменение цен на энергоносители, материалы, запчасти, авторезину, повышение зарплаты и т.д)". В такой формулировке есть недостатки: сумма выплат не может, а должна изменяться при изменении цен на основные материальные ресурсы и росте зарплаты, как минимум с учетом инфляции, но не указана методика расчета суммы финансирования. Так в Верхней Пышме администрация обязуется финансировать затраты за выполненную работу в размерах суммы минимальной бюджетной обеспеченности, утвержденной решением городской думы, исполнять Постановление Правительства Свердловской области по финансированию затрат из областного бюджета с учетом федерального законодательства, возмещать фактические убытки, возникающие по вине Заказчика, и оплачивать дополнительные работы, выполненные по указанию Заказчика, в согласованных суммах.
В АТП Верхней Пышмы признают, что расчет суммы финансирования на основе норматива минимальной бюджетной обеспеченности устарел, однако на сегодня нет другой более приемлемой методики. Отметим, что разработкой методики формирования норматива бюджетной обеспеченности для финансирования предприятий ГОТ сегодня занимается Комитет по экономике администрации г. Екатеринбурга.
В Березовском заказчик обязуется согласно ежеквартально представленным расчетам покрывать убытки из бюджета муниципального образования, а также пополнять фонды накопления и потребления с учетом рентабельности 12%. В случае несвоевременного или неполного финансирования в течение квартала сумму, неполученную Перевозчиком, Заказчик должен возмещать в обязательном порядке в следующем квартале. В случае 100%-го финансирования при уровне рентабельности 12%, и соращении предприятием плановых расходов разница остается в распоряжении Перевозчика для пополнения его фондов. И, наконец, при изменении цен на ГСМ и запчасти Администрация МО должна пересматривать тарифы.
Здесь можно выделить существенный момент - закрепление уровня рентабельности - в других договорах такой пункт отсутствовал.
Из рис. 2 видно, что только шесть муниципальных образований Свердловской области покрыли убытки своих предприятий более чем на 100 % Еще три МО покрывают убытки своих предприятий ГОТ более чем на 90%. Лидерами среди городов являются Нижний Тагил, Первоуральск, Асбест и Михайловск. Все они имели большие возможности финансирования из-за высокого спроса на продукцию их промышленных предприятий: Первоуральск - трубы; Асбест - изумруды и асбест; Михайловск - прокат и сплавы цветных металлов; Нижний Тагил - добыча и полный цикл обработки черных металлов.
Однако большинство городов и районов покрывает убытки предприятий ГОТ менее чем на 70% (по кумулятивной кривой это 24 МО, то есть 55,8 %), в том числе и города Березовский, Верхняя Пышма и Артемовский.
Рис. 2. Группировка городов и районов по доле возмещения убытков предприятиям ГПТ за счет средств местных бюджетов в 2000 году
Ситуация усложняется еще и потому, что муниципальные образования вынуждены платить за льготы, которые они не предоставляли. Так, в МО установлен бесплатный проезд для областных льготников, а также для пенсионеров по возрасту, почетных доноров, почетных граждан города, учащихся из многодетных семей, военнослужащих, служащих ОВД, реабилитированных граждан, детей - сирот, проживающих в интернатах и т.д. При этом первые три из перечисленных категорий льготных пассажиров оплачиваются МО, а остальные пять получили такое право по различным Федеральным Законам, однако плательщик компенсаций так и не был назначен. В лучшем случае за них платит город или район (как в Верхней Пышме), а чаще всего никто (как в Березовском). В результате предприятия несут убытки, поскольку доля этих категорий в общей численности пассажиров достаточно велика.
Некоторые предприятия совместно с администрацией пытались решить этот вопрос самостоятельно. Например, АТП Березовского после выхода в 1996 г. Постановления Правительства, в котором закреплялось, что военные части сами должны платить за проезд своих военнослужащих, перестало бесплатно возить эту категорию пассажиров. Однако очень скоро прокурор под страхом административной (а возможно и уголовной) ответственности обязал директора этого АТП отменить свое решение на том основании, что ФЗ "О военнослужащих" имеет более высокую юридическую силу, нежели Постановление Правительства.
Большинство муниципальных образований не в состоянии покрыть убытки своих предприятий ГОТ более чем на 50-60%, и в немалой степени это вызвано тем, что Федерация предоставляет право на бесплатный проезд, но не определяет источник компенсаций убытков, возникающих в связи с этим у перевозчиков. Заметим также, что через муниципалитеты осуществляется возмещение расходов, компенсируемых областью.
Кроме возмещения "выпадающих" доходов, администрации городов и районов должны финансировать обновление подвижного состава. Однако в 2000 году ПС приобретали только муниципальные образования Екатеринбурга; Нижнего Тагила; Краснотурьинска; Красноуральска; Полевского; Режа; Верхней Салды; Верхней Пышмы.
Остальные предприятия ГОТ области уже давно не обновляли ПС, практически весь ПС уже амортизирован, а при наличии нового ПС старые машины можно было бы использовать на заказах, приносящих прибыль; отсутствие нового ПС приводит к снижению качества обслуживания, к росту издержек предприятий ГОТ, к недополучению доходов.
Муниципальное образование должно обеспечивать дорожные условия на маршрутах в соответствии с требованиями ГОСТ "Автодороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" и оказывать посильную помощь в решении социальных вопросов. Однако в силу опять же нехватки финансовых ресурсов эти обязанности на 100% не исполняются.
Естественно наличие договора между МО и Перевозчиком резко повышает уровень требований к работе муниципальных образований по планированию работы ГОТ.